Андрей Захаров: Федерация – это не рай, но иного пути у России нет

Продолжаем освещать события семинара Школы гражданских лидеров, прошедшего в Воронеже 21 июня . В данной статье будет рассказано о третьем докладе, представленном на семинаре – весьма познавательном, насыщенном интересной и важной информацией докладе Андрея Захарова на тему «Федерализм в XXI веке: реальность и мнимость».
 
Андрей Александрович Захаров родился в 1961 году (г. Благовещенск, Амурская обл.)
 
Окончил Московский государственный университет им. М.В. Ломоносова и Академию народного хозяйства при Правительстве РФ, кандидат философских наук.
 
• Народный депутат Российской Федерации (1990-1992),
• член Верховного Совета Российской Федерации (1992-1993),
• депутат Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации первого созыва (1993-1995).
• Первый вице-президент Фонда развития парламентаризма в России c 1996 по 2004 год.
• С 2006 года – один из редакторов журнала «Неприкосновенный запас: дебаты о политике и культуре».
 
Политическая деятельность:
 
• В 1990—1993 — народный депутат России (избран от Амурской области), был членом фракции «Согласие ради прогресса», участвовал в работе парламентской группы «Сотрудничество».
• В сентябре 1991 был назначен представителем Президента РФ в Амурской области,
• в ноябре 1992 был освобожден от этой должности в связи с избранием членом Верховного Совета РФ;
• В 1992—1993 — член Совета Национальностей Верховного Совета РФ, был членом Комиссии Совета Национальностей по национально-государственному устройству и межнациональным отношениям.
• В декабре 1993 был избран депутатом Государственной думы по Благовещенскому избирательному округу № 59 (Амурская область), был членом Комитета Государственной думы по делам СНГ и связям с соотечественниками.
• В декабре 1995 баллотировался кандидатом в депутаты Государственной думы по Благовещенскому избирательному округу № 58, избран не был.
• 1996-2003: Вице-президент Фонда развития парламентаризма в России
 
Публикации
 
Автор многочисленных публикаций по теории и практике зарубежного и российского парламентаризма, истории общественно-политической мысли, проблемам местного самоуправления и федерализма на русском, английском, немецком языках.
 
Ниже приведено примерное изложение доклада Андрея Захарова.
 
Особенность России: на бумаге федерация, на деле – почти нет. Но в мире – целый сонм подобных государств. Там тоже не всегда понимают, для чего был придуман федерализм. В первую очередь это молодые федерации мировой периферии.
 
«Превратное» не значит «бесполезное». Как и всякий полезный инструмент,  федерализм можно использовать не по назначению – например, не для того, чтобы рассредоточить власть. И таких случаев – очень много, как в прошлом, так и в настоящем.
 
Федералистская революция второй половины XX века. После Второй мировой войны – взрывной рост численности федераций. Особенно много государств нового типа появилось в бывших колониях (Индия, Пакистан, Нигерия, Малайзия и другие). Сегодня к разряду федераций относятся 28 стран, в которых проживают 40 процентов населения земного шара. Но выделять их в одну политическую семью сложно – в частности, потому, что слишком различны мотивы, заставляющие обращаться к федеративной идее.
 
Пример использования федерации не по назначению – федерация и экспансия: эфиопский казус. Чтобы обзавестись Эритреей, Эфиопия в 1950 году приняла рекомендацию ООН – и стала федерацией. «Проглотив» Эритрею, она быстро отказалась от федерализма, снова изменив конституцию.
 
Другой пример такого рода – избавление от федерализма как праздник в Камеруне. 1972:  избиратели Камеруна единодушно голосуют за отказ от федеративной системы. 20 мая – день «славной революции». 1972:  избиратели Камеруна единодушно голосуют за отказ от федеративной системы. 20 мая – день «славной революции».
 
Следующий пример использования федерализма не по назначению даёт Китай – федерализм можно пообещать (а потом не дать). В борьбе за власть Сунь Ятсен и его партия защищали федерализм, но после 1922 года, укрепившись, они объявили его «орудием местных царьков».  Мао Цзэдун, идя к власти, тоже приманивал меньшинства идеей федерализма, но в итоге не дал им почти ничего.
 
А еще федерализмом можно наказывать. 1945:  французы – за федерализацию Германии.  Принудительное рассредоточение власти в границах опасного соседа - лучший способ обеспечить мир. Федерализм – это страшно?
 
 Федерализм – это очень-очень страшно! Философ Иван Ильин (1883-1954) : «По наивности нам это предлагают или из желания повредить России? Что иному народу здорово, то может быть для русского смертью». Посмотрите на ужасы Латинской Америки!!!
 
И верно - в Латинской Америке  федерализм через край. Copy Past как метод государственного строительства. Caudillos и безобразия на местах. Хорошей диктатуре федерализм не помеха?
 
Это всё были примеры использования федерализма не по назначению. На самом деле, федерализм – совсем для другого. Общая особенность этих и подобных случаев - злоупотребление принципами федерализма. Вместо гармонизации сложносоставных обществ федеративный принцип использовался для территориального расширения государства и иных сиюминутных выгод. Подобное использование допустимо, но это явная дисфункция. Данное расстройство присуще и российскому федерализму,  применяемому не для рассредоточения власти, а для иных целей.
 
Может быть, федерализм – цель, а не средство? Отцы-основатели США: чтобы в большой стране не злоупотребляли властью, нужно сделать ее федерацией. Черты этой федерации:
1. Два уровня власти – каждый со своей компетенцией
2. Ни один не может упразднить другой
3. Двойная лояльность граждан (федеральным властям и властям штатов)
4. Конституция и суд.
 
Федеративный торг и самоограничение элит. Предмет торга - баланс между автономией субъектов и притязаниями федерального центра на доминирование. Элитный торг – сердцевина федерации, но его надо ограничивать. Торг без регламентации опасен для многонациональных федераций.
 
Итогом федеративного торга является рассредоточение власти. Разнообразие обществ – предпосылка торга. Чем сложнее социум, тем больше потребность в федерализме. Он - подпорка политических систем, нацеленных на защиту меньшинств. В этом смысле федерализм связан с демократией.
 
«Федералистская революция» и корректировка демократии. После 1945 года произошёл  пересмотр принципа «один человек – один голос». В постколониальном мире ему следовали догматично, и демократия  проваливалась. «Демократия меньшинства» пришла на смену «демократии большинства». В этом шанс для федерализма и секрет его популярности.
 
Был произведён переход к принципу: «Один человек – один голос» плюс кое-что еще. Федерализм – это способ снятия комплекса меньшинства. Это – причина его появления в СССР и сохранения в России. «Маленькие» при нем кажутся больше, чем на деле.
 
Опасен ли этнический федерализм? Очевидный риск: снабжая этнические группы элементами собственной государственности, федерализм одновременно и предотвращает опасность сецессии, и усугубляет ее.
 
Претензии к этническому федерализму:
1. Его компромиссы – лишь краткосрочное решение проблем неоднородности.
2. Уступки этническим меньшинствам влекут за собой эскалацию их требований.
3. Сосредотачиваясь за защите этнических субъектов федерации, этнический федерализм упускает из виду возможность установления в регионах националистических режимов.
4. Федерации, образованные по этническому принципу, с трудом поддаются реформированию.
 
Немного статистики. Из 18 федераций такого типа с 1900 по 2008:
8 – развалились
5 – централизовались (Россия здесь)
1 – управляется ООН
И лишь 4 совмещают этнофедерализм с демократией (Бельгия, Индия, Канада, Испания).
 
Вечный и неизбывный стресс: казус Канады. Канадская федерация (1867): англоязычное большинство + франкоговорящее меньшинство. Завоевание – и постоянное выяснение отношений в условиях жестко централизованной федерации. Даже, появилось выражение: «Квебек всегда против». 1960-е: «тихая революция» в Квебеке. Канадские франкофоны – «белые негры Америки». Курс сепаратистов на отделение. Ответ «англичан»: от неудобной провинции нужно отделиться самой Канаде, и чем скорее, тем лучше. Октябрь-95: лишь 50 тыс. голосов спасли страну – при 4,5. млн. голосовавших. Квебек – это не только 15% территории и 25% населения: от его ухода зависит будущее «остальной Канады». При таком исходе сценарии распада преобладают. Но национально-территориальная федерация – это еще не приговор.  Конфликт двух версий федерации: для квебекцев это союз двух языковых групп, а для остальной Канады – союз территорий. Сначала канадцы думали, что притязания Квебека на особый статус подрывают демократию. Но теперь они так не считают.
 
 Иногда за устойчивость федерации платят асимметрией. Пьер Трюдо, премьер-министр Канады: «Канада не может и не должна строиться на силе. Государство останется единым лишь в том случае, если его граждане добровольно пожелают жить вместе». Люсьен Бушар, премьер-министр Квебека: «Одной из фундаментальных тем, объединяющих Квебек с Канадой, было и остается уважение демократических норм». Проблемы Канады удалось решить с помощью федеративного торга.
 
Другой пример. Несомненная польза федерализма: казус Нигерии. Нигерия: «Каждому этносу – свой штат». Три крупнейшие группы (65% населения) получили по отдельной зоне. Но в 1960-е мусульмане Севера использовали федерализм, чтобы овладеть федеральным центром – и его деньгами. Железное правило: «Ни один субъект федерации не может быть настолько мощным, чтобы перевешивать все остальные в совокупности». В Нигерии его нарушили; итог – гражданская война 1967-1970 и 1,5 млн. убитых. Преодолеть напасть – наделить собственными штатами все группы. Размножение штатов:  1960 – 3, 1967 – 12, 1976 -19, 1989 – 21, 1991 – 30, 1997 – 36. И, в конце концов – стало легче!!! Почему? Потому что не отбирали суверенитет, а предлагали добавку! Смещение политической конкуренции  с  этносов на штаты: когда в стране 400 групп – все будет вперемешку. Чем больше штатов – тем чаще дробятся этносы. У одной группы оказывается несколько штатов. Крупные в итоге не могут узурпировать власть. 
 
Нигерийский казус не так плох. Дональд Горовиц (профессор юриспруденции и профессор политологии университета Дьюк, проделавший обширные исследования в области разделенного общества и разработки государственного устройства для стран, переходящих к демократии, а также, серьёзно анализировавший проблемы этнической конфликтологии): «Компоненты нигерийской федерации сегодня образуются, исходя из исторических традиций и соображений прагматизма, а не из желания подчеркнуть вероисповедание или этничность. Целенаправленное смешение этнических и религиозных линий призвано создать гарантии того, что в случае возникновения национально-конфессиональных конфликтов с ними удастся справиться на местном и региональном уровнях, не допуская эскалации общенационального уровня».
 
Россия - пока не Камерун! Праздника не будет. 20 процентов, приходящиеся на меньшинства – гарантия сохранения федерализма, пусть и в «замороженном» состоянии.  В итоге мы имеем дело со «спящим институтом». «Спящие институты» рано или поздно просыпаются. Если норму не умертвили до конца, то надо быть готовым к ее пробуждению. Конституция СССР и право свободного выхода – именно тот случай (это был «спящий» институт, который в определённый момент «проснулся»). Они «просыпаются» – и начинают работать. Пример: военный режим 1964-1985 годов в Бразилии не ликвидировал выборы губернаторов – их выбирали местные депутаты. К моменту его краха они оказались самыми мощными политическими акторами. Слабому центру было очень трудно с ними.    
 
Что будет, когда «проснется» российский федерализм? Ничего хорошего – дурные условия. Нет ни партий, ни  гражданского общества, ни  независимого суда, ни свободной прессы, ни политической конкуренции. Торг без берегов? И каков итог???   Так, может, похоронить, пока не поздно? Или совершенствовать? Но дилеммы нет – ибо выбора нет. Этнический федерализм у нас не от хорошей жизни: иными путями просто невозможно сохранить единство страны. Надо ломать голову не над тем, вреден или полезен федерализм, а над тем, имеется ли альтернатива.
 
Федерация – это не рай. Для России с ее многонациональным населением федерализм неизбежен. И назначение его не в том, чтобы сделать межобщинную жизнь райской – он нужен, чтобы она не превратилась в ад.
 
И нести тяжело, и бросить жалко. Итак, федерализм для многосоставного общества, несомненно, нужен. Но способен ли он выживать в при авторитарном режиме? Как ни странно – да, и к тому есть веские основания. Пример такого сочетания федерализма и авторитаризма: малазийский парадокс. Тезис: считается, что федерализм и демократия поддерживают друг друга. Антитезис: в Малайзии федерализм укрепляет не демократию, а авторитарную систему. Малайзия –  сложносоставное общество.
Малайцы – 65%
Китайцы – 26%
Индийцы – 7,5%
Объединенная малайская национальная организация (ОМНО) (Национальный фронт) versus Мощная оппозиция (Исламская партия Малайзии и т.д.). В Малайзии разрешены региональные партии, а оппозиционеры способны побеждать на региональных выборах. Так, штатом Келантан исламисты руководили более 20 лет. Но завоевать регион можно, а вот управлять им - трудно. Победившую оппозицию давят  финансовыми, административными, полицейскими, информационными рычагами.
 
Для чего федерализм авторитарному обществу? Он позволяет власти использовать авторитет оппозиции в своих интересах, а) укрепляя легитимность режима и б) перекладывая на его недругов часть ответственности. А в чем еще польза федерализма для авторитарных режимов? Сегодня федерализм превратился в единственное средство, позволяющее легально, без применения силы, приобретать новые территории – как в Эфиопии. И это важнейший фактор его сохранения в России. Чтобы расширяться, нужно оставаться союзом, открытым для всех.
 
Спрос на федерализм в России весьма причудлив. Мы почти не используем его по назначению, то есть, для рассредоточения власти, а также поощрения и защиты меньшинств. Но зато мы готовы практиковать его в искаженном, превратном «экспансионистском» виде, выворачивая хорошую идею наизнанку. В постсоветских странах дело обстоит не лучше. В бывшем СССР федерализм не востребован даже там, где польза в нем была бы несомненная (Грузия, Молдавия, Украина). Отсюда вопрос: почему постсоветские элиты не освоили федерализм? Объяснение – Советская традиция: суверенитет нельзя разделить или передать – это просто невозможно. Его неделимость – основа советского конституционного права. В итоге - страдают  меньшинства: и хотелось бы поделиться с ними, да нельзя.
 
Молодые нации (и Украина тоже) – за приватизацию суверенитета. Бруно Коппитерс (профессор в университете Вриже в Брюсселе, выступал в качестве фасилитатора ряда академических инициатив-диалогов с участниками из Грузии и Абхазии) о Южном Кавказе (и не только): «Для всех слабых государств региона … принцип неделимости суверенитета представляется той последней соломинкой, за которую они хватаются во имя своего выживания». Результат такой политики для Украины: «Автономная республика Крым» всё растёт.
 
В странах бывшего СССР с федерализмом просто беда … Одни «бывшие советские» боятся федерализма, видя в нем исключительно напасть, погибель, угрозу своей слабой государственности.  Другие «бывшие советские» готовы практиковать его, но в причудливом виде, не по назначению и не по существу.
 
Итоги проекта «Федерализм» к началу нашего века. Создавая несколько властных площадок и рассредоточивая власть, федерализм способен эффективно ее ограничивать. Но по своему прямому назначению федеративную идею в наши дни применяют крайне редко. Гораздо чаще федерализм используется превратным образом, а его суть искажается. По-видимому, это следует считать одним из проявлений общего кризиса демократии в XXI веке. Но это – совсем другая история …  
 
Еще итог (немного позитива). Для многонациональной страны быть дурной федерацией лучше, чем хорошей унитарной республикой. Наш федерализм не умер, а просто спит – и это уже хорошо. Со временем он обязательно будет востребован и внесет свой вклад в обновление российского общества. Будущее прекрасно тем, что в нем много неожиданного )))
 
Полная версия доклада и последовавшей за ним дискуссии доступна на видео.

Автор: 
Георгий Мацуга

Добавить комментарий

Filtered HTML

  • Адреса страниц и электронной почты автоматически преобразуются в ссылки.
  • Разрешённые HTML-теги: <a> <em> <strong> <cite> <blockquote> <code> <ul> <ol> <li> <dl> <dt> <dd>
  • Строки и параграфы переносятся автоматически.

Plain text

  • HTML-теги не обрабатываются и показываются как обычный текст
  • Адреса страниц и электронной почты автоматически преобразуются в ссылки.
  • Строки и параграфы переносятся автоматически.